Financijska transparentnost
Zakonom o transparentnosti tokova javnih sredstava preuzeta je u pravni sustav Republike Hrvatske Direktiva Komisije 2006/111/EZ od 16. studenoga 2006. o transparentnosti financijskih odnosa između država članica i javnih poduzetnika, kao i o financijskoj transparentnosti unutar određenih poduzetnika (SL L 318, 17.11.2006.). Zakon je usvojen na 8. sjednici Hrvatskog sabora 5. lipnja 2013. godine, a stupio je na snagu 25. lipnja 2013. godine, osmog dana od dana objave u Narodnim novinama broj 72, 17. lipnja 2013. godine. Obveznici primjene Zakona dužni su dostavljati Ministarstvu financija Zakonom propisane podatke u obliku i na način određen Pravilnikom o načinu i obliku prikupljanja podataka o tokovima javnih sredstava (Narodne novine, br. 93/13).
- Zakon o transparentnosti tokova javnih sredstava (Narodne novine, br. 72/13)
- Zakon o izmjenama Zakona o transparentnosti tokova javnih sredstava (Narodne novine, br. 47/14)
-
Pravilnik o načinu i obliku prikupljanja podataka o tokovima javnih sredstava (Narodne novine, br. 93/13)
-
Obrazac za popunjavanje iz Pravilnika o načinu i obliku prikupljanja podataka o tokovima javnih sredstava
DODATNA POJAŠNJENJA U VEZI ZAKONA O TRANSPARENTNOSTI TOKOVA JAVNIH SREDSTAVA
Ovim Zakonom, osim što se osigurava ispravan prijenos akta pravne stečevine u hrvatsko zakonodavstvo, uređuje se i područje do sada „nepokriveno" drugim propisima. Uređuju se, naime, financijski odnosi između određene skupine poduzetnika i tijela javne vlasti, osiguravajući njihovu transparentnost.
U središtu pažnje ovog Zakona su javna sredstva koja država (kroz razna tijela javne vlasti) stavlja na raspolaganje javnim poduzetnicima odnosno poslovanje poduzetnika (ne samo javnih) kojima država daje neka isključiva ili posebna prava, stvarajući im time određene prednosti na tržištu. Radi osiguranja poštivanja pravila tržišnog natjecanja, u okvirima prava državnih potpora, o tim sredstvima i takvom poslovanju potrebno je uvijek imati na raspolaganju točne i ažurirane informacije. Važećim pravilima o računovodstvu nije osigurano posebno praćenje takvih sredstava i poslovanja, kao niti pravilima o proračunskom računovodstvu, te je stoga bilo potrebno osigurati ostvarenje svrhe Direktive u novom, posebnom zakonu, koji će izričito propisati obveze njime obuhvaćenih subjekata, i ovlasti države, kao i odgovornost prema Europskoj uniji."
Zakonom su jasno propisani podatci koje poduzetnici moraju evidentirati, kao i obveza njihove dostave Ministarstvu financija radi potrebe izvještavanja Europske komisije. Prva obveza tih poduzetnika, zapravo primarnih obveznika primjene ovo Zakona, je dostava podataka Ministarstvu financija o njihovoj djelatnosti prema Nacionalnoj klasifikaciji djelatnosti 2007. i njihovu poslovnom prihodu u 2013. godini radi izrade liste poduzetnika koji će na temelju Zakona biti obvezni redovno dostavljati podatke (rok za dostavu podataka je 31. svibnja 2014. godine). To znači da će Ministarstvo financija raspolagati točnim podacima tek nakon navedenog datuma.
Zakonom su predviđene i prekršajne odredbe - novčane kazne javnim poduzetnicima koji ne vode zasebne račune u skladu s odredbama Zakona, te koji ne čuvaju i ne dostavljaju u roku podatke Ministarstvu financija.
1. Razlozi donošenja Zakona
Usklađenje s pravnom stečevinom Europske unije. Njime se prenosi Direktiva Komisije 2006/111/EZ od 16. studenoga 2006. o transparentnosti financijskih odnosa između država članica i javnih poduzetnika, kao i o financijskoj transparentnosti unutar određenih poduzetnika (SL L 318, 17.11.2006.).
2. Predmet Zakona
Zakonom se uređuje transparentnost financijskih odnosa između tijela javne vlasti u Republici Hrvatskoj i javnih poduzetnika (poduzetnika u većinskom vlasništvu tijela javne vlasti), odnosno poduzetnika s posebnim ovlastima (kojima su dana nekakva posebna ili isključiva prava obavljanja djelatnosti ili koji pružaju usluge od općeg gospodarskog interesa, npr. prijevoz putnika).
Javni poduzetnici i poduzetnici s posebnim ovlastima dužni su voditi zasebne račune u okviru svojih poslovnih knjiga tako da iz njih bude vidljiv iznos dobivenih javnih sredstava te njihova upotreba, odnosno troškovi i prihodi povezani s različitim djelatnostima koje obavlja poduzetnik s posebnim ovlastima.
Tijela javne vlasti mogu dodjeljivati javna sredstva poduzetnicima izravno ili preko posrednika (npr. svojih trgovačkih društava i sl.).
Poduzetnici koji su dužni voditi zasebne račune u svojim poslovnim knjigama, dužni su Ministarstvu financija dostavljati odgovarajuće podatke do 31. svibnja tekuće godine za prethodnu poslovnu godinu.
Te podatke Ministarstvo financija dostavlja Europskoj komisiji na njen zahtjev, kao što Direktiva predviđa.
Javni poduzetnici koji djeluju u proizvodnom sektoru i čiji je poslovni prihod za posljednju poslovnu godinu iznosio više od 250 milijuna eura (u kunama) dostavljaju Ministarstvu financija i godišnje izvješće i godišnje financijsko izvješće.
Podatke javnih poduzetnika koji djeluju u proizvodnom sektoru i čiji je poslovni prihod za posljednju poslovnu godinu iznosio više od 250 milijuna eura (u kunama) Ministarstvo financija dostavlja Europskoj komisiji, po zaprimanju. EK se dostavlja i lista tih poduzetnika (u skladu s Direktivom).
Poduzetnici i Ministarstvo financija su obvezni čuvati podatke najmanje 5 godina nakon završetka poslovne godine u kojoj su javna sredstva stavljena na raspolaganje odnosno iskorištena, odnosno nakon završetka poslovne godine u kojoj je ostvarivano posebno ili isključivo pravo ili u kojoj su pružane usluge od općeg gospodarskog interesa.
Zakonom su uređene prekršajne odredbe za slučaj nevođenja zasebnih računa iz kojih bi bili jasno vidljivi iznosi javnih sredstava stavljeni na raspolaganje i stvarna upotreba tih javnih sredstava te za slučaj nečuvanja i nedostave podataka Ministarstvu financija.
3. Obveznici primjene Zakona
- Javni poduzetnici (poduzetnici u većinskom vlasništvu tijela javne vlasti) - vode odvojene račune, čuvaju podatke i dostavljaju ih Ministarstvu financija, ako su od tijela javne vlasti dobili javna sredstva
- Javni poduzetnici koji djeluju u proizvodnom sektoru i čiji je poslovni prihod za posljednju poslovnu godinu iznosio više od 250 milijuna eura (u kunama) - vode odvojene račune, čuvaju podatke i dostavljaju ih Ministarstvu financija, Ministarstvu financija dostavljaju i godišnje izvješće i godišnje financijsko izvješće, ako su od tijela javne vlasti dobili javna sredstva
- Poduzetnici s posebnim ovlastima (poduzetnici kojima su dana isključiva ili posebna prava, odnosno kojima je povjereno obavljanje usluga od općeg gospodarskog interesa) - vode odvojene račune, čuvaju podatke i dostavljaju ih Ministarstvu financija. Radi se o poduzetnicima koji su od države dobili posebna ili isključiva prava za obavljanje određenih djelatnosti, na temelju kojih su se našli u povoljnijem položaju na tržištu od drugih poduzetnika, ili kojima je povjereno pružanje usluga od općeg gospodarskog interesa. Radi se o uslugama koje su od značaja za stanovništvo kao npr. javni prijevoz, telekomunikacije, opskrba energijom, poštanske usluge i sl. Poduzetnici s posebnim ovlastima dužni su voditi zasebne račune i dostavljati podatke Ministarstvu financija jedino ako uz djelatnost koju obavljaju prema posebnoj ovlasti obavljaju i druge djelatnosti, ako, znači, obavljaju „različite djelatnosti" (prema definiciji iz Zakona o transparentnosti tokova javnih sredstava: „Različite djelatnosti predstavljaju, s jedne strane, djelatnosti poduzetnika s posebnim ovlastima koje obavlja na temelju posebnih ili isključivih prava, odnosno u obliku pružanja usluga od općeg gospodarskog interesa te, s druge strane, sve druge djelatnosti koje poduzetnik obavlja.)
- Ministarstvo financija - prikuplja i čuva podatke te ih dostavlja Europskoj komisiji, vodi listu poduzetnika o kojima prikuplja podatke (s posebnom podlistom javnih poduzetnika koji djeluju u proizvodnom sektoru i čiji je poslovni prihod za posljednju poslovnu godinu iznosio više od 250 milijuna eura (u kunama)
4. Subjekti isključeni od obveze primjene Zakona
HNB,
- javne kreditne institucije kada se radi o pologu javnih sredstava tijela javnih vlasti po uobičajenim tržišnim uvjetima,
- javni poduzetnici čiji je godišnji poslovni prihod manji od 40 milijuna eura (u kunama) u dvije poslovne godine koje prethode godini u kojoj su javna sredstva stavljena na raspolaganje ili korištena,
- poduzetnici s posebnim ovlastima čiji je godišnji poslovni prihod manji od 40 milijuna eura (u kunama) u dvije poslovne godine koje prethode godini u kojoj su ostvarivali posebno ili isključivo pravo ili u kojoj su pružali usluge od općeg gospodarskog interesa,
- poduzetnici s posebnim ovlastima čija je naknada za pružanje usluga od općeg gospodarskog interesa utvrđena za određeno razdoblje na temelju provedenog otvorenog, transparentnog i nediskriminirajućeg postupka,
- javne kreditne institucije čiji je iznos ukupne aktive manji od 800 milijuna eura (u kunama) na kraju dvije poslovne godine koje prethode godini u kojoj su javna sredstva stavljena na raspolaganje ili korištena odnosno godini u kojoj su ostvarivale posebno ili isključivo pravo.
5. Ciljevi koji se žele postići ovim Zakonom
Zakonom se ostvaruje svrha propisa pravne stečevine (Direktiva Komisije 2006/111/EZ od 16. studenoga 2006. o transparentnosti financijskih odnosa između država članica i javnih poduzetnika, kao i o financijskoj transparentnosti unutar određenih poduzetnika), te potpuna spremnost Republike Hrvatske za ostvarenje obveza koje joj nameću pravila pravne stečevine EU danom prijma RH EU (a to je praćenje transparentnosti evidencije i uporabe javnih sredstava i pravodobno obavještavanje Europske komisije).
Zakonom se postiže jasniji, potpuniji i točniji uvid u trošenje proračunskih sredstava, i to od strane najvećih javnih poduzetnika i „povlaštenih" poduzetnika (s isključivim/posebnim pravima, odnosno koji obavljaju usluge od općeg gospodarskog interesa).
Provedbom Zakona jača se i provedba načela dobrog financijskog upravljanja, a posebno u skladu s načelima ekonomičnosti, učinkovitosti i djelotvornosti.
6. Pojam „Poduzetnik s posebnim ovlastima"
Definicija poduzetnika s posebnim ovlastima nalazi se u Zakonu o transparentnosti tokova javnih sredstava u članku 3. Radi se o poduzetnicima kojima su dana određena posebna ili isključiva prava ili im je povjerena dužnost obavljanja usluga od općeg gospodarskog interesa (definicije posebnih i isključivih prava se nalaze u istom članku). Usluga od općeg gospodarskog interesa često ima u sektoru prometa, vezano za prijevoz putnika.
7. Definicija „gospodarske djelatnosti" koja se primjenjuje u Zakonu o transparentnosti tokova javnih
U Zakonu o transparentnosti tokova javnih sredstava ne postoji definicija gospodarske djelatnosti, pa će biti potrebno osloniti se na određenja iz drugih izvora, možda najispravnije, iz Općeg poreznog zakona.
U njemu stoji sljedeće:
PODUZETNIK I GOSPODARSKA DJELATNOST
Članak 39.
(1) Poduzetnik u smislu ovoga Zakona jest svaka fizička ili pravna osoba, udružene osobe ili imovinska masa bez pravne osobnosti koja gospodarsku djelatnost obavlja samostalno, trajno i radi ostvarivanja prihoda, dohotka, dobiti ili drugih gospodarski procjenjivih koristi.
(2) Gospodarskom djelatnošću u smislu stavka 1. ovoga članka smatra se razmjena dobara i usluga na tržištu radi ostvarivanja prihoda, dohotka, dobiti ili drugih gospodarski procjenjivih koristi.
8. Definicija javnih sredstava
Prema članku 5., stavku 1. Zakona javni poduzetnici kojima su tijela javne vlasti stavila na raspolaganje, izravno ili preko posrednika, javna sredstva dužni su voditi zasebne račune u okviru svojih poslovnih knjiga iz kojih će biti jasno vidljiv: iznos javnih sredstava stavljenih na raspolaganje, te stvarna upotreba tih javnih sredstava.
Iako definicija javnih sredstava nije sadržana u Zakonu, ova sredstva moglo bi se detaljnije pojasniti samom činjenicom otkuda potječu. Riječ je o svim sredstvima koja su dana od strane tijela javne vlasti (definirana člankom 3.), ne nužno u obliku subvencija, već i u obliku pokrića gubitaka iz poslovanja, osiguranja kapitala, zajmova dodijeljenih pod uvjetima povoljnijima od tržišnih, dodjeljivanja financijskih prednosti odricanjem od dobiti ili naplate dospjelih nepodmirenih novčanih obveza, odricanja od uobičajene naknade za korištenje javnih sredstava, te naknada za financijsko opterećenje koje nameću tijela javne vlasti, kao što proizlazi iz članka 5., stavka 3. Zakona.
9.Obveze dostave Ministarstvu financija od strane obveznika Zakona o transparentnosti tokova javnih
Obveznici Zakona o transparentnosti tokova javnih sredstava su javni poduzetnici i poduzetnici s posebnim ovlastima.
Javni poduzetnik, s ukupnim godišnjim neto prihodom većim od 40 milijuna eura u kunskoj protuvrijednosti tijekom razdoblja od dvije poslovne godine koje prethode godini u kojoj su javna sredstva stavljena na raspolaganje ili korištena, Ministarstvu financija dostavlja iznos javnih sredstava stavljenih na raspolaganje, stvarnu upotrebu tih javnih sredstava, podatke o pokriću gubitaka iz poslovanja, osiguranju kapitala, bespovratnim sredstvima (odnosno sredstvima koja se vraćaju samo u određenim uvjetima), zajmovima dodijeljenima pod uvjetima povoljnijima od tržišnih, dodjeljivanju financijskih prednosti odricanjem od dobiti ili naplate dospjelih nepodmirenih novčanih obveza, odricanju
od uobičajene naknade za korištenje javnih sredstava, te o naknadi za financijsko opterećenje koje nameću tijela javne vlasti u roku do 31. svibnja tekuće godine za prethodnu poslovnu godinu.
Javni poduzetnik, s ukupnim neto prihodom većim od 250 milijuna eura u posljednjoj poslovnoj godini, Ministarstvu financija je dužan dostaviti iznos javnih sredstava stavljenih na raspolaganje, stvarnu upotrebu tih javnih sredstava, te godišnje izvješće i godišnje financijsko izvješće (koja moraju sadržavati bilancu, račun dobiti i gubitaka i bilješke uključujući računovodstvenu politiku, izjave direktora, izvješća po segmentima poslovanja i djelatnostima, zapisnike sa sjednica skupština, i ostale povezane podatke), a ako u izvješćima nije navedeno i podatke o uvjetima osiguranja kapitala, posebnim uvjetima vraćanja sredstava, kamatnim stopama, uvjetima zajma i osiguranje zajma, jamstvima koja tijela javne vlasti daju poduzetnicima s obzirom na financiranje zajma (uz uvjete davanja jamstava i naknade koje poduzetnik za njih plaća), isplaćenoj i zadržanoj dobiti, te o bilo kojem obliku intervencije tijela javne vlasti (a osobito svako odricanje od iznosa koje javni poduzetnik duguje tijelima javne vlasti), u roku od 7 dana od dana objave godišnjeg izvješća javnog poduzetnika, odnosno najkasnije u roku od 8 mjeseci od završetka poslovne godine poduzetnika. Navedeni javni poduzetnik na zahtjev Ministarstva financija dostavlja i podatke o svojim transakcijama s tijelima javne vlasti, te podatke o transakcijama s drugim javnim poduzetnicima s kojima je povezan.
Poduzetnik s posebnim ovlastima dostavlja Ministarstvu financija podatke o troškovima i prihodima povezanih s različitim djelatnostima, pojedinosti o načinu na koji su troškovi i prihodi dodijeljeni ili raspoređeni na različite djelatnosti, te zasebnu organizacijsku strukturu za različite djelatnosti u roku do 31. svibnja tekuće godine za prethodnu poslovnu godinu.
10. Obveza vođenja zasebnih računa
Obje skupine poduzetnika (članak 5. Zakona) dužne su osigurati transparentnost svojih financijskih odnosa s tijelima javne vlasti a to moraju učiniti vođenjem zasebnih računa.
Kod javnih poduzetnika iz tih zasebnih računa najvažnije je da vidljiv bude iznos koji su tijela javne vlasti stavila tom javnom poduzetniku na raspolaganje kao i stvarna upotreba tih sredstava. Pritom i drugi elementi moraju biti vidljivi na temelju kojih će se moći zaključiti kakva je priroda sredstava i kakav im je utjecaj na tržište.
Kod poduzetnika s posebnim ovlastima naglasak je na obavljanju više različitih djelatnosti. Naime, poduzetnik koji samo jednu (ili više njih) od svojih djelatnosti obavlja ne temelju posebnih ili isključivih prava, ili je ta djelatnost pružanje usluga od općeg gospodarskog interesa (npr. javni prijevoz, poštanske usluge i sl.), dužan je voditi zasebne račune po djelatnostima, s obzirom da samo za te djelatnosti prima sredstva (naknade za usluge od općeg gospodarskog interesa) ili na temelju obavljanja tih djelatnosti (na temelju posebnih ili isključivih prava) ostvaruje sredstva koja inače ne bi.
Obveznici Zakona (članak 5.) dužni su osigurati analitičke evidencije u svojim poslovnim knjigama otvaranjem posebnih analitičkih računa (konta) kojima će se osigurati evidencija i praćenje iznosa javnih sredstava dobivenih od tijela javne vlasti koja su im stavljena na raspolaganje kao i njihovu stvarnu upotrebu, odnosno praćenje prihoda i troškova od različitih djelatnosti poduzetnika s posebnim ovlastima.
Vođenjem zasebnih računa, otvaranjem analitičkih konta, poduzetnik je dužan i obvezan utvrditi i dosljedno primjenjivati jasne i objektivno opravdane politike troškovnog računovodstva za vođenje zasebnih računa i sve troškove i prihode ispravno raspoređivati po različitim djelatnostima.
11. Odredba članka 4. Zakona koja se odnosi na izuzeća od primjene ovog Zakona, a glasi:" poduzetnika s posebnim ovlastima čija je naknada za pružanje usluga od općeg gospodarskog interesa utvrđena za određeno razdoblje na temelju provedenog otvorenog, transparentnog i nediskriminirajućeg postupka".
Riječ je o poduzetniku kojemu je povjereno pružanje usluga od općeg gospodarskog interesa uz plaćanje naknade za tu obavljenu djelatnost, a ta naknada je utvrđena nakon što je tijelo (koje je povjerilo poduzetniku pružanje tih usluga) provelo otvoreni, transparentni i nediskriminirajući postupak, npr. javni natječaj ili sl. a ne da se poduzetnika samo obvezalo na pružanje takvih usluga bez pozivanja drugih da iskažu svoj interes za istim. Ta naknada bi, nakon ispunjenja određenih kriterija iz pravila o državnim potporama, predstavljala zapravo državnu potporu.
12. Isključenje od primjene Zakona o transparentnosti tokova javnih sredstava
Što se tiče obveznika primjene predmetnog Zakona a onda i njihovog isključenja od primjene prema članku 4. Zakona prvo se mora pogledati radi li se o osobi koja obavlja gospodarsku djelatnost, te se, bez obzira na svoj pravni status, zbog toga smatra poduzetnikom. Trebalo bi, stoga, vidjeti da li se osobe smatraju poduzetnicima prema Zakonu, a tek onda analizirati njihove prihode. Eliminacija samo temeljem ostvarenih godišnjih prihoda je najjednostavnija, no ne i najispravnija, budući da su iznosi prihoda promjenjive prirode i mijenjaju se od godine do godine.
13. Pravilnik o načinu i obliku prikupljanja podataka o tokovima javnih sredstava
Člankom 6., stavkom 8. istog Zakona određeno je da ministar financija donosi pravilnik o načinu i obliku prikupljanja (Ministarstva financija) podataka o tokovima javnih sredstava iz Zakona. Temeljem ove odredbe izrađen je Pravilnik o načinu i obliku prikupljanja podataka o tokovima javnih sredstava koji je objavljen u Narodnim novinama 93/2013..