Državne potpore


Priča o državnim potporama u jednoj državi članici Europske unije nužno započinje citiranjem članka 3. Ugovora o funkcioniranju Europske unije u čijem stavku 1. stoji:

„1. Unija ima isključivu nadležnost u sljedećim područjima:
(a) carinskoj uniji;
(b) utvrđivanju pravila o tržišnom natjecanju potrebnih za funkcioniranje unutarnjeg tržišta;
(c) monetarnoj politici za države članice čija je valuta euro;
(d) očuvanju morskih bioloških resursa u okviru zajedničke ribarstvene politike;
(e) zajedničkoj trgovinskoj politici."

Točka b) obuhvaća široko područje tržišnog natjecanja čiji su dio i same državne potpore. Činjenica da je jedno područje u isključivoj nadležnosti Europske unije znači da ga je država članica „izgubila" iz vlastite nadležnosti i o njemu nema pravo samostalno odlučivati. Propise EU o državnim potporama donose države članice djelujući zajednički u nadležnim institucijama EU, no kada jednog dana stupe na snagu, država članica je ograničena u daljnjem uređenju - obvezna je postupati po njima i ovlaštena urediti samo elemente za koje joj ti propisi ostavljaju takvu mogućnost.

I Republika Hrvatska je svojim propisima uredila samo dijelove sustava državnih potpora na državnoj razini, usredotočujući se ponajprije na nadležnosti na nacionalnoj razini. 1. srpnja 2013. godine na snagu je stupio Zakon o državnim potporama (NN 72/13) koji je zamijenio dotadašnji istoimeni Zakon iz 2005. godine kojim je bilo uređeno pitanje državnih potpora u predpristupnom razdoblju, kada je ipak bilo posve u nadležnosti Republike Hrvatske.

Sam pojam državnih potpora kao i pravila za njihovu dodjelu uređena su pravnom stečevinom EU i to od samih osnivačkih ugovora do soft law-a Europske komisije (smjernica, priopćenja, okvira i sl.).

Prvi stavak članka 107. Ugovora o funkcioniranju Europske unije određuje elemente državne potpore navodeći da „svaka potpora koju dodijeli država članica ili koja se dodjeljuje putem državnih sredstava u bilo kojem obliku kojim se narušava ili prijeti da će narušiti tržišno natjecanje stavljanjem određenih poduzetnika ili proizvodnje određene robe u povoljniji položaj, nespojiva je s unutarnjim tržištem u mjeri u kojoj utječe na trgovinu među državama članicama". Zakon o državnim potporama ponovio je određenje, dakako u informativne svrhe, budući da je sam UFEU ionako iznad zakona države članice, i njegove odredbe obvezuju sve države članice bez obzira na odredbe nacionalnih propisa (izostavljamo iz spomena „propisa" - ustave, čiji odnos s UFEU je ionako podložan trajnim teoretskim raspravama).

Iz određenja pojma državne potpore proizlaze elementi tj. uvjeti koji, kumulativno ispunjeni pomažu u određenju predstavlja li neka mjeru državnu potporu ili ne. Upravo ti elementi mogu biti od pomoći (potencijalnim) davateljima pri karakterizaciji svojih financijskih transfera, i pravodobnom i ispravnom postupanju po propisima o državnim potporama. Ti elementi su sljedeći (uz dodatne opise prema Godišnjim izvješćima o državnim potporama Agencije za zaštitu tržišnog natjecanja):

1) mora se raditi o mjeri koja uključuje sredstva dodijeljena iz državnog proračuna, proračuna županije, grada i općine, fondova i pravnih osoba u vlasništvu države. Pored izravnih proračunskih izdataka, državnom potporom se smatra i manji, odnosno neostvareni prihod države zbog neplaćenog poreza, doprinosa ili drugog nepodmirenog dugovanja odnosno neizvršene financijske obveze prema državi, prodaja zemljišta odnosno nekretnina ispod tržišne cijene i bez provedenog natječaja i sl. 
2) prednost na tržištu se ostvaruje činjenicom da je korisnik potpore primio sredstva koja ne bi mogao ostvariti u svom redovnom poslovanju. Pored očitih državnih potpora kao što su subvencije, oslobađanje od plaćanja poreza, državna jamstva itd., postoje i ostale državne potpore koje su manje očite, a također osiguravaju ekonomsku prednost, a to su: kupnja/iznajmljivanje zemljišta u državnom vlasništvu poduzetniku po povoljnijoj cijeni od tržišne, prodaja zemljišta poduzetnika državi po cijeni većoj od tržišne, omogućavanje pristupa javnoj infrastrukturi bez plaćanja doprinosa za istu, te dokapitalizacija poduzetnika od strane države putem tzv. rizičnog kapitala pod povoljnijim uvjetima nego što bi to učinio privatni investitor. 
3) potrebno je utvrditi je li određeni poduzetnik, sektor ili regija dobio određena sredstava iz proračuna države, jedinice lokalne ili područne samouprave ili druge pravne osobe davatelja potpore pa je time doveden u povoljniji tržišni položaj u odnosu na konkurenciju. Dakle, potpora mora biti selektivna. O selektivnosti se može raditi i kada postoji određeno diskrecijsko pravo odlučivanja prilikom dodjele potpore od strane davatelja potpore. 
4) Ugovor o funkcioniranju EU propisuje zabranu dodjele državnih potpora koje utječu (ili bi mogle utjecati) na trgovinu među državama članicama Europske unije. Sukladno tome, potrebno je provjeriti ima li djelatnost koju obavlja korisnik potpore stvarno ili potencijalno učinak na trgovinu između Republike Hrvatske i država članica Europske unije, odnosno dolazi li do narušavanja tržišnog natjecanja.

Odmah nakon određenja opće zabrane, treba istaknuti da se u UFEU navode vrste potpora koje su spojive s unutarnjim tržištem, koje se dakle na temelju samog UFEU mogu slobodno dodjeljivati bez ikakvih posebnih postupaka za njihovu ocjenu i odobrenje. 
To su:

  • potpore socijalnog karaktera koje se dodjeljuju pojedinim potrošačima ako se to čini bez diskriminacije u odnosu na podrijetlo predmetnih proizvoda,
  • potpore za otklanjanje štete nastale zbog prirodnih nepogoda ili izvanrednih događaja


Osim tih „automatski-u-redu" potpora, postoje i potpore koje se mogu smatrati spojivima s unutarnjim tržištem, dakako, nakon odgovarajućeg postupka provjere kojeg provode nadležna tijela EU (Europska komisija) i nakon njihove pozitivne ocjene.
To su:

  • potpore za promicanje gospodarskog razvoja područja na kojima je životni standard neuobičajeno nizak ili na kojima postoji velika podzaposlenost; 
  • potpore za promicanje provedbe važnog projekta od zajedničkog europskog interesa ili za otklanjanje ozbiljnih poremećaja u gospodarstvu neke države članice;
  • potpore za olakšavanje razvoja određenih gospodarskih djelatnosti ili određenih gospodarskih područja ako takve potpore ne utječu negativno na trgovinske uvjete u mjeri u kojoj bi to bilo suprotno zajedničkom interesu;
  • potpore za promicanje kulture i očuvanje baštine ako takve potpore ne utječu na trgovinske uvjete i tržišno natjecanje u Uniji u mjeri u kojoj bi to bilo suprotno zajedničkom interesu;
  • druge vrste potpora koje Vijeće odredi svojom odlukom na prijedlog Komisije.

I unutar „razreda" potpora koje se mogu smatrati spojivima s unutarnjim tržištem možemo razlikovati dva „podrazreda" - državne potpore koje se ne smiju dodijeliti prije prijave i odobrenja Europske komisije, i državne potpore sadržane u režimu općeg izuzeća od prijave („general block exemption"). I hrvatski Zakon o državnim potporama razlikuje postupak na nacionalnoj razini ovisno o ta dva „podrazreda".

Karakteristični pojmovi iz područja državnih potpora u potpunosti su preuzeti iz pravne stečevine EU i slijede njenu logiku. Neki od najosnovnijih, kako stoje u Zakonu o državnim potporama, su:

Davatelj državne potpore je središnje tijelo državne uprave, jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave te svaka pravna osoba koja dodjeljuje državne potpore.

Korisnik državne potpore je svaka pravna i fizička osoba koja, obavljajući gospodarsku djelatnost, sudjeluje u prometu roba i usluga, a prima državnu potporu, bez obzira na njezin oblik i namjenu.

Državne potpore mogu se dodjeljivati na temelju programa državnih potpora, a mogu se dodjeljivati i kao pojedinačne potpore. Program državne potpore je akt na temelju kojeg se, bez potrebe za dodatnim provedbenim mjerama, unaprijed neodređenim korisnicima državne potpore dodjeljuju pojedinačne državne potpore kao i akt na temelju kojeg se državna potpora koja unaprijed nije vezana uz poseban projekt dodjeljuje jednom ili više korisnika državne potpore na neodređeno vrijeme i/ili u neodređenom iznosu. Pojedinačna državna potpora je državna potpora koja nije dodijeljena na temelju programa državne potpore.

Državne potpore i EU fondovi


Kada je riječ o dodjeli sredstava iz EU fondova, treba istaknuti kako se sredstva koja se dobivaju od Europske unije (npr. iz strukturnih fondova) ili od Europske investicijske banke ili Europskog investicijskog fonda, smatraju državnim sredstvima ako nacionalna tijela imaju diskrecijsko pravo odlučivanja o upotrebi tih sredstava (posebice o odabiru korisnika). Stoga, ukoliko su ispunjeni svi uvjeti iz članka 107. Ugovora o funkcioniranju Europske unije, ova sredstva mogla bi predstavljati državnu potporu. Suprotno tome, ako takva sredstva izravno dodjeljuje Europska unija, Europska investicijska banka ili Europski investicijski fond bez ikakvog diskrecijskog prava nacionalnih tijela, ona ne predstavljaju državna sredstva (npr. financijska sredstva dodijeljena izravnim upravljanjem na temelju okvirnog programa Obzor 2020. ili EU Programa za konkurentnost poduzetnika te malih i srednjih poduzetnika (COSME) te sredstva transeuropske prometne mreže (TEN-T)).


EU fondovi će se u novom programskom razdoblju provoditi u skladu s Uredbom (EU) 2021/1060 Europskog parlamenta i Vijeća od 24. lipnja 2021. o utvrđivanju zajedničkih odredaba o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu plus, Kohezijskom fondu, Fondu za pravednu tranziciju i Europskom fondu za pomorstvo, ribarstvo i akvakulturu te financijskih pravila za njih i za Fond za azil, migracije i integraciju, Fond za unutarnju sigurnost i Instrument za financijsku potporu u području upravljanja granicama i vizne politike (SL L 231. 30.6.2021.; dalje: Uredba) te pratećim uredbama po pojedinom fondu.


Kako bi se osigurali potrebni preduvjeti za učinkovitu i djelotvornu upotrebu, Uredbom je utvrđen ograničen popis horizontalnih uvjeta koji omogućuju provedbu EU fondova u razdoblju od 2021. do 2027. godine te skup objektivnih kriterija za njihovo ocjenjivanje.


Države članice neće moći prijavljivati rashode povezane s posebnim ciljevima sve dok se uvjet koji omogućuje provedbu ne ispuni. Time Europska komisija nastoji osigurati da su sve sufinancirane operacije u skladu s političkim okvirom Europske unije. Država članica osigurava da su uvjeti koji omogućuju provedbu ispunjeni i da se primjenjuju tijekom cijelog programskog razdoblja.


Jedan od ukupno četiri horizontalnih uvjeta odnosi se na državne potpore: „Alati i kapacitet za djelotvornu primjenu pravila o državnim potporama“. Ovim uvjetom detaljnije se zahtijeva učinkovita provedba pravila o državnim potporama posebno kroz primjenu pravila o državnim potporama vezano za poduzetnike u teškoćama odnosno poduzetnike kojima je naložen povrat državne potpore, kao i putem prijenosa znanja odnosno pružanja stručne pomoći vezano za primjenu pravila o državnim potporama od strane stručnjaka za državne potpore (detaljnije: članak 15. te Prilog III. Uredbe).